Свежий номер |
Земельно-имущественные торги, процедуры банкротства, отчеты кредитных организацийДля рекламодателей: |
Поиск по сайту |
В научной отрасли России за последние десятилетия накопилось много острых проблем, требующих скорейшего решения. Около двух лет назад принят Закон 83-ФЗ о совершенствовании правового положения государственных (муниципальных) научных учреждений, о котором у экспертов сложились разные мнения. Одно из них высказывает доктор экономических наук Владимир Смирнов.
Список из пяти пунктов
Из всего многообразия проблем бюджетных учреждений науки, на мой взгляд, можно выделить главные:
1) низкий уровень финансирования бюджетных учреждений и, как следствие, острый дефицит средств на оплату труда, приобретение научного оборудования, компьютеров, оргтехники;
2) ничем не оправданный гнет казначейства: совсем недавно на каждую банковскую операцию требовалось по полкило бумаги, с переходом на электронный документооборот ее расход заметно сократился, зато увеличились сроки проведения операций (7 дней - на получение операционных выписок);
3) ограничение 30% (по общему правилу) авансовых платежей;
4) изъятие бюджетных остатков в конце года;
5) вынужденное применение ФЗ-94, что приводит, с одной стороны, к неэффективному использованию скудных финансовых средств учреждений-заказчиков на закупки необходимой продукции, а с другой – к надуманным препятствиям добросовестному поставщику.
Необдуманное решение
На мой взгляд, принятие в 2010 году 83-ФЗ является производственным браком Госдумы. Закон в формате обрывков фраз о внесении изменений в три десятка законов нельзя даже прочитать, не то что понять. Не случайно вот уже два года на многочисленных совещаниях его продолжают пересказывать на все лады представители Минфина России. Если формат внесения изменений был неизбежен, то ему в обязательном порядке должно было предшествовать официальное утверждение развернутой концепции закона, что до сих пор не было сделано.
В тексте 83-ФЗ заложены большие риски, включая коррупционные, причем не по мелочам, а на концептуальном уровне. Закон опирается на три ключевых понятия: субсидии, госзадания, нормативные затраты. Но субсидии – это долевое, т.е. неполное, финансирование и без того существенно недофинансированного бюджетного сектора экономики. Оно может стать еще меньшим в результате снижения госзадания, которое вполне может произойти из-за произвола чиновников на местах. Это исключительно коррупционно опасные положения закона. Коррупционно опасны и нормативные затраты, расчет которых не был проработан в достаточной мере к моменту принятия Закона.
Теория и практика
Сегодня на практике эти риски несколько снижены подзаконными актами и иными временными решениями. Но где гарантии, что так будет всегда?
Субсидии на 2012 год выделены по схеме и в размерах прежних лимитов бюджетных обязательств, а под них подогнали госзадания и нормативы затрат. Если не изменится статья 69.1 Бюджетного кодекса РФ, то бюджетные ассигнования на предоставление субсидий и дальше будут предусматриваться в бюджете, и снижение субсидий на местах под уменьшение задания может быть обнаружено на верхних эшелонах власти. Одним словом, форма вроде бы новая, а содержание старое.
Но есть и очевидный позитив. У бюджетных учреждений, переведенных на субсидии, на смену бюджетным сметам и сметам доходов и расходов по внебюджетной деятельности пришли финансово-хозяйсвенные планы. В расходной части этого плана бюджетные и внебюджетные средства объединены, что несколько снижает количество бумаг, финансовых перегородок и ограничений.
Бюджетные остатки субсидий на госзадания в соответствии с 83-ФЗ (п. 17 ст. 30) в конце года изыматься не должны. Правда, сохранится ли такая тенденция и не изменится ли в январе 2013 года, однозначно утверждать нельзя. Необходимость отказа от изъятия бюджетных остатков в конце года уже лет 10 была очевидна всем, кроме Минфина России. Впервые пойти на некоторые уступки в этом вопросе (в части бюджетных остатков, уже связанных, но неисполненных по контрактам и иным договорам на конец года) Минфин России согласился в своем приказе от 19.09.2008 № 98н начиная с января 2010 года. Но так и не отважился на деле, дважды перенося исполнение этого решения в конце каждого последующего года, т.е. до 01.01.2011, до 01.01.2012 (см. приказы Минфина России от 10.12.2009 № 129н, от 02.12.2010 №158н).
С неизъятием остатков по субсидиям на госзадания (остатки по субсидиям на иные цели – на обеспечение педагогических работников образовательных учреждений книгоиздательской продукцией, на пособия аспирантам и докторантам на приобретение научной литературы, на стипендии студентам, аспирантам и докторантам и т.п. - могут изыматься по-прежнему) может, наконец, и получиться. И залогом тому даже не текст закона, а то, что в расходной части финансово-хозяйственного плана учреждений бюджетные и внебюджетные средства объединены, и выделить собственно бюджетные остатки уже проблематично. Иными словами, бюджетные остатки учреждений, по-видимому, нельзя изъять потому, что Минфин России не сможет в конце года их идентифицировать. Скорее всего, ему придется отступить, что станет долгожданным благом для бюджетных учреждений.
У бюджетных учреждений, переведенных на субсидии, решается еще одна давняя проблема бюджетников, связанная с ограничениями по авансовым платежам, ограничениями, которых нет в ином некоммерческом и во всем коммерческом секторах экономики. По 83-ФЗ, такие учреждения перестают быть получателями бюджетных средств. Соответственно, нормы ежегодных постановлений Правительства РФ о реализации закона о федеральном бюджете, вводящие такие ограничения на получателей, на субсидируемые бюджетные учреждения не распространяются.
Нормой, ухудшающей положение субсидируемых бюджетных учреждений, является появление избыточной открытости этих учреждений. Согласно п.19 ст. 6 Закона 83-ФЗ они, как и все государственные (муниципальные) учреждения, должны размещать в Интернете наряду с учредительными и иными документами свои планы финансово-хозяйственной деятельности. Однако в этих планах отражаются не только бюджетные, но и внебюджетные направления деятельности организации, то есть ее коммерческая деятельность. Выдвигая такое требование, бюджетным учреждениям было бы логичнее распространить его на все некоммерческие и коммерческие структуры. Иначе бюджетные учреждения опять ставятся в неравное положение, затрудняющее их деятельность.
Что решит ФКС
На мой взгляд, ФЗ-83 проблемы ФЗ-94 не решает, хотя изменениям в вопросах размещения заказов формально уделено около 20 % текста ФЗ-83. Не ожидаю я существенных изменений и от активно обсуждаемых ныне проектов Федеральной контрактной системы (ФКС). Подготовленный Минэкономразвития России в феврале 2012 года очередной вариант законопроекта о ФКС (ФКС МЭР) является прямым продолжением 94-ФЗ и в данном варианте (как и в предыдущих) никакого позитива не содержит. Он концептуально и во всех своих деталях противоречит типовому закону ЮНСИТРАЛ от 1 июля 2011 года, всем международным стандартам в области публичных закупок, в том числе Соглашению ВТО о правительственных закупках, директивам Евросоюза о закупках и средствах правовой защиты, руководящим принципам закупок и принципам набора и найма консультантов Всемирного банка и др.
При нынешней глубоко ошибочной трактовке в проекте ФКС МЭР стадии размещения, каким бы ни было качество изложения стадий формирования и исполнения заказов, они представляются дополнительной обузой, только усугубляющей и без того незавидное положение добропорядочных заказчиков и поставщиков России. Позитивный проект ФКС возможен только на основе стандартной идеологии размещения заказов, признанной в мировом обществе. Стандартные процедуры закупок шлифовались в мире не один десяток лет. Отступление от них для еще большей борьбы с коррупцией в сфере закупок – верный «признак айсберга»: на поверхности как бы борьба за конкуренцию, а под водой на 4/5 совсем наоборот – прямое содействие коррупции, ибо ее главный источник – неквалифицированный участник (поставщик, подрядчик, исполнитель НИОКР).
Но это вовсе не означает, что проект ФКС, подготовленный ФАС (ФКС ФАС), чем-то лучше и менее коррупционен. Наоборот, он значительно хуже во всех отношениях. Очень жаль, что проблема общественных закупок в России сегодня свелась не к решению ее по существу, а к противоборству двух заведомо плохих проектов.
Если через несколько лет Россия присоединится к Соглашению ВТО о правительственных закупках (а его подписали почти все цивилизованные страны мира), то нам не миновать очередной бурной кампании по пересмотру законодательства о закупках. Так, может, лучше это сделать сейчас? Два-три профессионала могли бы подготовить профессиональный законопроект за пару месяцев. Однако недооценка науки в России проявляется не только в том, что ее недофинансируют, но и в том, что с ней мало считаются.
Новая система оплаты труда
Однако в действительности реформирование бюджетного сектора экономики началось еще в 2008 году с принятием постановления Правительства РФ от 05.08.2008 № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений…». Новая система оплаты труда (НСОТ) была призвана усилить связь результатов труда конкретных работников бюджетных учреждений с их оплатой. Задача 83-ФЗ – усилить связь результатов труда всего коллектива бюджетного учреждения с объемом финансирования и, в конечном счете, с той же оплатой труда коллектива.
Несмотря на наличие рисков злоупотреблений со стороны руководителей учреждений при установлении персональных стимулирующих коэффициентов, в целом НСОТ весьма позитивна. По заложенному в ней потенциалу эта система в принципе способна стимулировать результативность деятельности конкретных работников учреждений, в том числе научных.
Предназначение 83-ФЗ
Как же 83-ФЗ решает эти проблемы и как состыкованы два потока нововведений в бюджетной сфере: в оплате труда (постановление № 583) и условиях хозяйствования (83-ФЗ)?
К сожалению, эти два потока новаций, подготовленные двумя разными ведомствами, состыкованы слабо, между ними немало противоречий. Свидетельством тому является разработанный Минздравсоцразвития России проект Программы поэтапного совершенствования оплаты труда в бюджетном секторе экономики (далее - проект Программы), на два варианта которых мне довелось давать заключения в ноябре 2011- го и в феврале 2012 года.
Суть в том, что постановление № 583 (НСОТ) и проект Программы исходят из единого бюджетного сектора, а 83-ФЗ делит его на три типа учреждений:автономные, бюджетные и казенные учреждения. Программы написаны по сегодняшним меркам только для казенных учреждений и требуют корректировки для бюджетных (автономных) учреждений. Например, централизация лимитов бюджетных обязательств, предусмотренная НСОТ на оплату труда руководителя учреждения (3 - 5% фонда оплаты труда учреждения). Но у субсидируемых бюджетных учреждений нет лимитов бюджетных обязательств. Как уже не раз отмечалось, бюджетные и внебюджетные средства объединены в расходной части финансово-хозяйственного плана, в том числе и на оплату труда. Субсидия на госзадание возмещает только два вида затрат: на выполнение самого задания и на содержание имущества учреждения. Возмещение затрат на содержание руководителя учреждения субсидия не предусматривает, и ее использование на эти цели может расцениваться как нецелевое использование бюджетных средств, особенно в части стимулирующих выплат. Получается, что оплата труда руководителя бюджетного учреждения должна целиком производиться за счет внебюджетных источников, что абсурдно.
Совершенно очевидно, что постановление № 583 и проект Программы совершенствования оплаты труда нужно в оперативном порядке приводить в соответствие с 83-ФЗ для бюджетных и автономных учреждений. Для руководителей этих учреждений следует решить вопросы о том, сохранять ли централизацию средств на оплату их труда за счет субсидий, и если да, то по-новому подойти к установлению должностных окладов руководителей, их индексации, отказаться от механизма квартальных стимулирующих выплат.
Сегодня в условиях установления должностного оклада руководителя учреждения на уровне зарплаты уборщицы метро (21 тыс. руб. в месяц) механизм квартальных стимулирующих выплат приобретает значительные изъяны. Восемь месяцев, т.е. 2/3 года, руководитель стоит перед выбором: либо платить своим основным сотрудникам в 3 - 4 раза больше, чем себе (чего не знает ни мировой, ни отечественный опыт), либо опускать их зарплату до уровня уборщиц, встав на путь самоликвидации организации. То, что по постановлению № 583 средства на оплату труда, поступающие от приносящей доход деятельности, могут направляться только на выплаты стимулирующего характера, прямо противоречит 83-ФЗ и общей концепции расширения прав руководителей учреждений в НСОТ.
Применительно к научным организациям это искусственно ограничивает привлечение в науку высокопрофессиональных специалистов, которых могут не устроить условия срочного трудового договора за штатом. А что делать, если то или иное научное подразделение учреждения получает государственное задание через год? Конфликтовать с сотрудниками и Трудовым кодексом? Закон 83-ФЗ эти вопросы решил. Дело за изменением постановления № 583, целый ряд положений которого и проект Программы связан с понятием «основной персонал», нуждающимся сегодня в уточнении. В частности, в науке в НСОТ к нему подходят не с содержательных, а с бухгалтерских позиций.
Спецификой научной сферы является то, что заведующий сектором, заведующий лабораторией, заведующий научным отделом, да и заместитель директора по науке – это самый что ни на есть основной персонал НИИ, основная «рабочая лошадь» и только потом руководитель-администратор. Без учета этой реальности все положения НСОТ с использованием понятия «основной персонал» двусмысленны. Вероятно, то же самое можно сказать и о завотделениями больниц.
Итоги и результаты
Законом № 83-ФЗ государство предприняло попытку снять с себя обязательства достойного финансирования бюджетного сектора экономики. При этом оно почти не сняло, да и объективно не могло снять, в силу социальной значимости большинства бюджетных учреждений, ограничений внебюджетного, то есть коммерческого, зарабатывания средств этими учреждениями.
Хотя формально 83-ФЗ с января 2012 года считается реализованным на практике, фактически он пребывает в подвешенном состоянии из-за отсутствия надлежащего фундамента. Все три главные опоры закона: субсидии, госзадания, нормативные затраты – внедрены условно. При отсутствии нормативных затрат и обоснованных госзаданий, как минимум в учреждениях науки, субсидии формируются в ручном режиме, не отличаясь от прямого бюджетного финансирования. Некоторые важные позитивные моменты, приписываемые этому закону (сохранение бюджетных остатков в конце года, снятие ограничений по авансированию), можно было бы реализовать и без него.
Опубликовано в № 11/2012 Бюллетеня Оперативной Информации "Московские Торги"